Le Tribunal Suprême de Monaco (Maître D. Linotte, Professeur agrégé de droit public, Président du Tribunal Suprême de Monaco): Le GRAPH.
Le Tribunal Suprême de Monaco occupe historiquement une place importante car créé par la Constitution du 5 janvier 1911.
Grâce à cette Constitution, octroyée par le Prince Souverain Albert Ier et préparée par des juristes et internationalistes français célèbres (Louis Renault, André Weiss, Jules Roche), la Principauté devint une monarchie constitutionnelle effective (1). Elle était fondée sur des principes démocratiques d’organisation des pouvoirs publics (existence d’un parlement élu et d’un gouvernement, d’une municipalité, de cours et tribunaux indépendants) et consacrait, en son titre II, des libertés et des droits fondamentaux.
Afin de protéger et de garantir ces droits et libertés, elle instituait en outre une juridiction supérieure, le tribunal suprême, considérée comme la plus ancienne cour constitutionnelle du monde (2). Plus précisément, le titre II de la Constitution, intitulé « Les droits publics », comprenait un article 14 ainsi rédigé: “Un tribunal suprême est institué pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le présent titre.”.
Selon l’article 58, le tribunal suprême comprenait cinq membres nommés par le Prince sur présentation du Conseil d’État (un siège), du Conseil National, savoir le parlement monégasque (un siège), de la cour d’appel (deux sièges) et du tribunal civil de première instance (un siège). L’organisation et le fonctionnement du tribunal résultèrent d’une ordonnance du 21 avril 1911, énonçant, en son article premier, que le tribunal « statue souverainement sur les recours ayant pour objet les atteintes aux droits et libertés consacrés par le titre II de la loi constitutionnelle, qui ne rentrent pas dans la compétence des tribunaux ordinaires ». Le délai de recours était fixé à deux mois, « à partir du jour où a lieu le fait sur lequel il est fondé ou à partir du jour où ce fait a pu être connu de l’intéressé ». En raison de la guerre, la juridiction monégasque ne fut installée qu’en 1919. Le tribunal rendit sa première décision le 3 avril 1925.
La nouvelle Constitution monégasque adoptée en 1962 confirme l’existence de droits et de libertés fondamentaux en ajoutant aux droits classiques du type de ceux consacrés en 1911 (liberté et sûreté individuelles ; légalité des crimes, des délits et des peines ; droit au respect de la vie privée et familiale et secret de la correspondance ; droit de propriété, abolition de la peine de mort) des droits économiques et sociaux dont la liberté d’association (article 30), le droit d’action syndicale (article 28), la liberté du travail (article 25) et le droit de grève (article 28).
Fort logiquement, elle confirme également en son article 90, l’institution du tribunal suprême. Des règles d’organisation et de fonctionnement plus élaborées sont fixées par une Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963.
(1) Ce texte avait été précédé par une première Constitution en date du 25 février 1848, demeurée lettre morte pour des raisons historiques. D’inspiration libérale et démocratique et étonnamment moderne pour l’époque, elle comportait l’énoncé de droits fondamentaux et instituait un parlement, compétent pour le vote des lois, du budget et des impositions de toute nature. L’intégralité de la Constitution de 1848 est publiée et commentée par Louis Frolla in Notions d’histoire de Monaco, Ministère d’État 1973 p. 212
(2) Professeur Roland Drago : Le tribunal suprême de la Principauté de Monaco, in Revue de droit monégasque n° 0, 2000, pp. 29 et s et Éloge du droit public, Discours à l’audience solennelle de la rentrée de la cour d’appel de Monaco du 1er octobre 1999. En termes d’ancienneté, on pourrait croire que la priorité revient à la cour suprême des États-Unis depuis la célèbre affaire Mabury c/ Madison jugée en 1803. Mais la cour suprême américaine ne peut apprécier la constitutionnalité d’une loi que par voie d’exception, dans le cadre d’un procès, alors qu’une juridiction constitutionnelle au sens plein du terme, tel le tribunal suprême, peut de surcroît connaître de recours directement dirigés à l’encontre d’une loi et retirer ses dispositions inconstitutionnelles de l’ordonnancement juridique.
Organisation et fonctionnement
Le tribunal suprême est composé de cinq membres titulaires et de deux membres suppléants, nommés par le Prince, pour une durée de quatre ans, sur proposition du Conseil National, du Conseil d’État, du Conseil de la Couronne, de la cour d’appel et du tribunal de première instance. Ces institutions proposent toutes un membre titulaire ; seuls le Conseil National et le Conseil d’État proposent de surcroît un suppléant. Pour chaque siège, qu’il s’agisse d’un titulaire ou d’un suppléant, deux noms doivent être présentés.
En pratique, les propositions sont adressées au directeur des services judiciaires qui les transmet au Prince. L’article 89 de la Constitution donne au Prince la possibilité de ne pas agréer ces propositions et d’en demander des nouvelles.
La nomination des membres du tribunal suprême est prononcée par une Ordonnance Souveraine qui désigne en outre, parmi lesdits membres, le président de la juridiction ainsi que le vice-président chargé d’assurer sa suppléance en cas d’absence ou d’empêchement.
L’article 2 de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 précitée, dispose que ces membres doivent être âgés d’au moins 40 ans et « choisis parmi des juristes particulièrement compétents ». En pratique, les intéressés sont soit d’éminents professeurs de droit public (3), soit de hauts magistrats français du Conseil d’État ou de la Cour de Cassation.
Sa composition actuelle est la suivante :
- M. Didier LINOTTE, Professeur agrégé de droit public, avocat aux barreaux de Grasse et de Paris, président
- M. Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, Professeur à l’Université de Droit, d’Economie et de Sciences Sociales de Paris II (Panthéon-Assas), vice-président
- M. José SAVOYE, Professeur à l’Université de Lille II (Droit et Santé), membre titulaire
- Mme Martine LUC-THALER, Avocat au Conseil d’État et à la Cour de Cassation français, membre titulaire
- M. Didier RIBES, Professeur des Universités, Maître des requêtes au Conseil d’Etat français, membre titulaire
- Mme Magali INGALL-MONTAGNIER, Conseiller Justice du Président du Sénat, membre suppléant
- M. Guillaume DRAGO, Professeur agrégé de droit public à l’Université Panthéon Assas (Paris II), membre suppléant
(3) A ce titre, il peut être signalé que le tribunal suprême a notamment compté parmi ses membres le Doyen Louis TROTABAS et le Professeur René-Jean DUPUY.
PROCÉDURE
L’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 fixe les règles de la procédure devant le tribunal suprême. Celles-ci s’apparentent à celles en vigueur devant les juridictions administratives françaises. L’essentiel de ces règles peut être résumé comme suit.
1 – L’introduction de l’instance
Le tribunal peut être saisi par toute personne, physique ou morale ayant qualité et justifiant d’un intérêt, en matière administrative comme en matière constitutionnelle. Ainsi notamment, toute loi peut être annulée, pour inconstitutionnalité, à l’initiative d’un justiciable, personne physique ou morale, monégasque ou étranger. Cette particularité mérite d’autant plus d’être soulignée qu’un accès direct du justiciable au juge constitutionnel, par voie d’action, voire par voie d’exception, est assez peu répandu dans les États de droit.
Le délai de recours contentieux, tant en matière constitutionnelle qu’en matière administrative, est de deux mois à compter, soit de l’accomplissement des formalités régulières de publicité (notification, signification, ou publication de l’acte juridique déféré), soit du jour où le fait sur lequel l’action est fondée a été connu de l’intéressé.
Quant aux recours en appréciation de validité et aux recours en interprétation sur renvoi, ils doivent également être formés dans les deux mois de la date à laquelle la décision de la juridiction judiciaire est devenue définitive.
En matière administrative, le recours pour excès de pouvoir, peut être précédé d’un recours administratif préalable, soit devant l’auteur de la décision – le recours est alors dit gracieux- soit devant son supérieur – le recours est alors dit hiérarchique. Cette démarche préalable doit être formalisée dans le délai susvisé. En cas de rejet, ou de silence gardé par l’autorité compétente pendant quatre mois, le requérant dispose d’un nouveau délai de deux mois pour saisir le tribunal suprême (5).
Les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir sont identiques à ceux connus en droit administratif français savoir :
- Les vices de la légalité externe : incompétence, vice de forme
- Les vices de la légalité interne : violation de la loi, illégalité des motifs, détournement de pouvoir
Le recours devant le tribunal suprême n’est pas suspensif mais peut être assorti d’une requête en sursis à exécution de l’acte attaqué, introduite dans les mêmes conditions, notamment de délai.
Le président du tribunal suprême peut également être saisi par la voie du référé afin d’ordonner toutes mesures utiles sans faire préjudice au principal.
La requête devant le tribunal suprême doit être signée par un avocat-défenseur inscrit au barreau de la Principauté. Elle peut toutefois être établie par un avocat étranger, assisté par un confrère postulant monégasque pour ce qui est des formalités de procédure. Elle est déposée au greffe général contre récépissé.
(5) Le recours devant une juridiction incompétente conserve également le délai de recours contentieux.
2 – Le déroulement de l’instance
L’administration dispose de deux mois pour présenter une contre-requête à laquelle le requérant peut répondre par une réplique, suivie, le cas échéant d’une duplique de l’administration. La réplique et la duplique doivent être déposées dans un délai d’un mois. Sauf autorisation du président du tribunal, les échanges d’écritures se limitent à ces quatre actes, ce qui n’est pas sans incidence sur le délai de jugement des affaires qui est en moyenne de six mois.
Le président du tribunal désigne un rapporteur pour chaque affaire. Au terme de l’échange d’écritures, il clôture la procédure et fixe la date de l’audience.
Le requérant peut se désister de son instance ou de son action soit en cours d’instance, soit à l’audience. Il y est statué soit par ordonnance du président dans le premier cas, soit par décision du tribunal dans le second.
3 – L’audience
Le tribunal siège au Palais de Justice de Monaco. Ses audiences sont publiques (6).
En matière constitutionnelle, le tribunal siège obligatoirement en assemblée plénière.
Le service des audiences du tribunal suprême est assuré par l’un des huissiers de justice de la Principauté, le greffe étant assuré par le greffier en chef.
Le procureur général remplit les fonctions du ministère public près le tribunal suprême ; il conclut à l’audience.
Après l’appel des parties, le président donne la parole au rapporteur qui résume les faits, moyens et conclusions, sans ouvrir d’avis. Bien que la procédure soit écrite, il est d’usage que les avocats plaident.
Au terme des débats, les membres du tribunal se retirent pour délibérer en chambre du conseil.
(6) Elles se tiennent au 2e étage du Palais de Justice, dans la salle où siègent également la cour d’appel et la cour de révision.
4 – La décision
La décision doit être lue en audience publique par un membre du tribunal dans les quinze jours suivants les débats ; elle l’est généralement le lendemain des débats.
Elle doit comprendre diverses mentions obligatoires et être motivée.
Lorsqu’il est saisi d’une demande d’indemnité en réparation d’un préjudice résultant de l’inconstitutionnalité d’une loi ou de l’illégalité d’un acte administratif, le tribunal, s’il prononce l’annulation, doit statuer sur l’indemnité dans la même décision.
Le tribunal peut également, par décision avant de dire droit, ordonner toutes mesures d’instruction utiles.
Les décisions du tribunal sont adressées au Ministre d’État par le président et donnent lieu à publication au Journal de Monaco (7).
Elles peuvent faire l’objet d’un recours en tierce opposition. Cette action n’est recevable que si elle émane d’une personne dont les droits ont été méconnus, à l’exception des personnes appelées, en cours d’instance, à intervenir par le président. Aucune autre voie de recours n’est admise, sinon pour rectification d’une erreur matérielle.
(7) Les décisions sont également publiées, avec pour certaines d’entre elles des notes ou des commentaires de juristes de renom, au recueil des décisions du tribunal suprême (éditions du juris-classeur, 141, rue de Javel, 75147 Paris CEDEX 15) et une sélection d’entre elles figure sur le site Internet de l’association des cours constitutionnelles ayant en partage l’usage du français et sur celui de la commission pour la démocratie et le droit dite commission de Venise du conseil de l’Europe .
Missions
La compétence du tribunal suprême est à la fois d’ordre administratif et constitutionnel. Elle est fixée par l’article 90 de la Constitution.
En matière constitutionnelle, le tribunal suprême statue sur les recours en annulation, en appréciation de validité et en indemnité ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés constitutionnels, résultant principalement de la loi, savoir le texte législatif exprimant, aux termes de l’article 66 de la Constitution, l’accord des volontés du Prince et du Conseil National.
A ce sujet, deux particularités du droit public monégasque méritent d’être soulignées.
S’agissant, en premier lieu, du recours en indemnité, la Constitution a institué cette voie de droit très spécifique devant le tribunal suprême, en dérogation à la règle selon laquelle les actions en réparation dirigées contre les personnes publiques ressortissent, conformément à la loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire, à la compétence du juge de droit commun, lorsqu’il s’agit de réparer un préjudice résultant d’une loi déclarée non conforme par le tribunal (comme d’ailleurs d’un acte administratif illégal). Il doit, de plus, être souligné que l’article 90-A-2 employant l’expression « recours en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits. », il n’est pas nécessaire qu’une loi ou un acte juridique soit en cause. Il suffit que l’atteinte résulte d’un acte matériel d’une autorité publique, c’est-à-dire d’une voie de fait. Ainsi, à Monaco, la voie de fait ne relève pas, comme en France, du juge judiciaire mais du juge constitutionnel.
Pour ce qui est, en second lieu, du recours en appréciation de validité, il permet au justiciable d’user de l’exception d’inconstitutionnalité de la loi, procédure qui est loin d’exister dans tous les États de droit, le régime procédural étant identique à celui prévu pour les actes administratifs.
On notera enfin que le tribunal suprême est accessoirement également compétent pour statuer sur la constitutionnalité et/ou la légalité du règlement intérieur du Conseil National, les décisions en la matière ayant été rendues dans la période ayant suivi la Constitution de 1962.
En matière administrative, le tribunal suprême est appelé à statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l’exécution des lois, ainsi que sur l’octroi des indemnités qui en résultent. En pratique, la majeure partie des décisions du tribunal sont rendues à la suite de tels recours.
Accessoirement, il a compétence pour connaître :
- Des recours en cassation formés contre les décisions des juridictions administratives statuant en dernier ressort
- Des recours en interprétation et des recours en appréciation de validité des décisions des diverses autorités administratives et des Ordonnances Souveraines prises pour l’exécution des lois ; des conflits de compétence juridictionnelle
CONTRÔLE DES ACTES
En matière constitutionnelle, il peut être souligné que sur la base textuelle de l’article 14 de la Constitution de 1911 qui mentionne, comme objet des recours, les « atteintes aux libertés et droits consacrés par le titre III de la Constitution », le tribunal exerce un contrôle de constitutionnalité relativement étendu.
Il l’a notamment démontré dans une décision rendue le 20 juin 1989, à la requête de l’association des propriétaires de Monaco formée à l’encontre d’une loi fixant le régime des loyers d’habitation des immeubles anciens. Le tribunal a jugé que l’exercice du droit de propriété (art. 24 de la Constitution) « doit être concilié avec les autres règles et principes constitutionnels applicables dans l’État monégasque ; qu’il en est ainsi des exigences résultant des caractères géographiques particuliers du territoire de l’État… ».
De même, dans une décision du 1er février 1994 rendue dans le même domaine, le tribunal évoque le« principe constitutionnel d’égalité de tous devant les charges publiques ». Cette décision a été commentée par le Doyen Georges Vedel qui a souligné que si le principe d’égalité devant la loi figure effectivement à l’article 17 de la Constitution monégasque, le principe d’égalité devant les charges publiques, même s’il en est dérivé, correspond à une création prétorienne du tribunal.
En matière administrative, le tribunal suprême apprécie la légalité des actes qui lui sont soumis sur la base de principes et au moyen de techniques comparables à celles utilisées par le juge français. Il en est, en particulier, ainsi pour ce qui est du contrôle de l’exercice du pouvoir administratif discrétionnaire à l’occasion duquel le tribunal suprême n’hésite pas, par exemple, à recourir à l’erreur manifeste d’appréciation.
En revanche, il advient que sa jurisprudence se distingue de celle des juridictions administratives du pays voisin, par exemple en matière d’altération de compétence liée à l’urgence (8).
(8) 4 décembre 1979 : Sieur René Stefanelli, note P. Weil et 19 mars 1979.
Conclusion
Depuis la nouvelle Constitution de 1962, le tribunal suprême a rendu de nombreuses décisions en matière constitutionnelle. Celles-ci n’ont pas été forcément favorables à la puissance publique, de loin s’en faut. Au contraire, nombre d’annulations de dispositions législatives et d’actes administratifs, réglementaires ou individuels, ont été prononcées. A ce titre, on citera notamment l’annulation de dispositions de la loi n° 1.025 de la loi 1er juillet 1980 réglementant l’exercice du droit de grève et de la liberté du travail (9). Doivent également être soulignés les délais de jugement des affaires – en moyenne 6 mois et sauf incident de procédure, toujours inférieurs à un an – qui, parmi d’autres éléments, contribuent à faire du tribunal suprême une juridiction tout à fait satisfaisante pour le justiciable.
Sa jurisprudence a considérablement contribué à la construction du droit public monégasque et, au-delà de l’aspect strictement juridique des différends, à une certaine régulation des rapports économiques et sociaux, dans des domaines aussi sensibles, en Principauté, que les relations bailleurs-locataires, employeurs-salariés, le droit syndical hospitalier, le droit de l’urbanisme, de la fonction publique, les droits des étrangers, …
L’augmentation du nombre de décisions rendues (10) atteste de la confiance que lui font les plaideurs.
(9) 8 juillet 1981 : Union des Syndicats de Monaco
(10) par exemple, 16 décisions ont été rendues en 2002, contre 4 en 1992
Textes fondateurs
Constitution du 17/12/1962 de la Principauté
Ordonnance n. 2.984 du 16/04/1963 sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême
V. http://www.gouv.mc/Gouvernement-et-Institutions/Les-Institutions/La-Justice/Le-Tribunal-Supreme