IL GIUDIZIO IN VIA INCIDENTALE DAVANTI ALLA CORTE COSTITUZIONALE ITALIANA (FONTI, ESIGENZE PRATICHE E MOTIVAZIONI TEORICHE): YULHMA V. BALDERAS ORTIZ.
IL GIUDIZIO IN VIA INCIDENTALE DAVANTI ALLA CORTE COSTITUZIONALE ITALIANA (FONTI, ESIGENZE PRATICHE E MOTIVAZIONI TEORICHE)
di Avv. Yulhma V. Balderas Ortiz
Dottore di ricerca in Diritto pubblico, Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”
Il procedimento incidentale in Italia si esegue tramite il controllo di costituzionalità di tipo successivo e concreto, nel senso che esso interviene su leggi e atti legislativi già in vigore, che già producono i loro effetti. La legge incostituzionale, anche se viziata, si presume valida e applicabile fino a quando non sia dichiarata illegittima dalla Corte. Diversi sistemi di giustizia costituzionale mitigano questo favor per l’efficacia della legge, prevedendo che il controllo di costituzionalità avvenga prima dell’entrata in vigore della legge oppure consentendo forme di giudizio immediato contro le leggi di dubbia costituzionalità.
Così accade in Francia con il controllo preventivo di costituzionalità, negli Stati Uniti d’America con il potere diffuso dei giudici di disapplicare la legge incostituzionale, e in Austria, Germania e Spagna con le forme di ricorso diretto alla Corte da parte dei cittadini. Nel caso italiano, invece, la legge incostituzionale, prima dell’intervento della Corte, è obbligatoria come ogni altra legge e i cittadini possono disobbedirvi, ma a proprio rischio e pericolo[1].
La via generale di accesso al processo costituzionale è, infatti, quella incidentale o in via d’eccezione, che consiste in una questione sollevata da una delle parti o rilevata d’ufficio dal giudice nell’iter di un giudizio dinanzi ad un’autorità giurisdizionale[2].
Il giudice che dubiti della costituzionalità di una legge applicabile al caso in decisione sospenderà il processo e trasmetterà la questione alla Corte costituzionale. Tale presupposto è contenuto nell’articolo 1, della Legge Costituzionale n. 1/1948[3], il quale stabilisce che la questione di legittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge della Repubblica Italiana, che sia rilevata di ufficio o instaurata da una delle parti nello svolgersi di un giudizio e, valutata da un giudice non manifestamente infondato, è rimessa a tale organo costituzionale per la sua risoluzione. Questa disposizione incontra attuazione nella Legge n. 87/1953[4], in cui si specificano i presupposti oggettivi e soggettivi di acceso al giudizio di costituzionalità delle leggi e si stabiliscono le altre regole del procedimento.
Tale scelta che attribuisce unità al sistema, è disposta nella Carta Fondamentale italiana e assegna alla Corte costituzionale, organo neutrale e autonomo di derivazione politico-giurisdizionale il compito primario di giudicare sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni[5], e le riservano il potere di dichiarare incostituzionali le norme legislative per farne cessare erga omnes l’efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione[6].
Con l’istituzione in Italia di un apposito giudice delle leggi[7] si da preponderanza alla Verfassungsgerichtsbarkeit, rispetto della judicial review of legislation. Per cui, il rifiuto di assoggettare al sindacato dei giudici comuni gli atti legislativi, immediatamente espressivi della volontà popolare, emerge dalla statuizione che i giudici sono soggetti soltanto alla legge[8], per siffatti motivi essi conservano il potere di scrutinare, e dipendendo della magistratura di origine, disapplicano o annullano direttamente le fonti normative subordinate alla legge. Dall’esame della disciplina emerge che la Carta Fondamentale non stabilisce le condizioni, le forme, i termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale, rinviando tale scelta ad una successiva legge costituzionale[9]. Con siffatto rinvio costituzionale avviene così un certo recupero del modello statunitense.
Infatti, il giudizio di costituzionalità delle leggi in via incidentale, previsto dall’articolo 1, della Legge Costituzionale n. del 9 febbraio 1948[10], istituisce un generale collegamento tra il sindacato di legittimità costituzionale e l’attività giurisdizionale comune[11]. Esso dispone che “la questione di costituzionalità di una legge o di un atto avente forza di legge della Repubblica, rilevata d’ufficio o sollevata da una delle parti nel corso di un giudizio e non ritenuta dal giudice manifestamente infondata, è rimessa alla Corte costituzionale per la sua decisione”.
La preferenza di tale forma di controllo delle leggi può ritenersi fondata tanto su ragioni teoriche, quanto su esigenze pratiche. Le prime, in particolare, possono cogliersi se si considerano le tecniche di accertamento e di risoluzione delle antinomie (tra le quali rientra quella tra le norme costituzionali e primarie). Esse, di regola, tendono ad assicurare la coerenza dell’ordinamento “in concreto”, ovvero nel momento dell’applicazione della norma, risultando illusoria la pretesa di raggiungere una piena armonia tra le norme dell’ordinamento “in astratto”, vale a dire indipendentemente dal sorgere di una controversia. Tale armonizzazione “in astratto”, oltre ad apparire “antieconomica”, risulterebbe di difficile, se non di impossibile, realizzazione, in virtù dell’intrinseca complessità e mutevolezza dell’ordinamento[12].
In queste circostanze, un giudizio che si muove in una prospettiva “astratta” e che consiste nel mero accertamento di un’antinomia e non nella risoluzione di una controversia tra due o più parti, l’incidentalità finisce per rappresentare un temperamento, in termini di concretezza, dei presupposti del giudizio, e consente se non altro di circoscrivere le ipotesi interpretative che riguardo al caso concreto, possono esser prese in considerazione per instaurare il giudizio di legittimità costituzionale[13].
Sotto questo profilo la concretizzazione del giudizio di costituzionalità delle leggi in via incidentale dipende da due condizioni: 1) l’esistenza di un giudizio ordinario o speciale pendente, nel cui ambito soltanto la questione di costituzionalità può sorgere; 2) la valutazione del giudice, che su istanza di una delle parti o d’ufficio ritenga la legge non conforme alla Carta Fondamentale, ovvero esista motivato dubbio di legittimità costituzionale.
La funzione selettiva del giudizio a quo, fa sì che ai giudici comuni venga richiesto ed affidato un limitato sindacato diffuso sulle leggi al momento della loro applicazione giurisdizionale, indirizzata ad attestare prima la palese conformità della norma alla Carta Costituzionale, o l’esistenza di un dubbio di legittimità costituzionale. In questo senso nella prassi, il giudice finisce per assumere un’importante funzione di “filtro” nell’accesso alla Corte, al fine di evitare che quest’ultima sia sovraccaricata di questioni pretestuose, del tutto infondate o meramente teoriche, e operi solo là dove si pone effettivamente e concretamente il rischio di applicare una norma primaria incostituzionale.
Conseguentemente, la soggezione dei giudici alla legge[14], deve intendersi non come mero divieto di disapplicazione, ma come somma di due poteri-doveri concorrenti: 1) di applicare la legge quando essa sia evidentemente conforme alla Carta Fondamentale; 2) di sospenderne l’applicazione e rimettere alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale, quando esista motivo.
Da ciò si evince che l’adozione del sindacato di controllo in via incidentale, implica che la sua concreta declinazione presenti vari elementi di flessibilità[15]. In proposito è importante accennare che la Legge Costituzionale n. 1 del 1948 non chiarisce espressamente di che natura sia il collegamento tra il giudizio a quo dal quale la questione proviene, e il giudizio costituzionale, perciò si può ipotizzare che il primo sia unicamente la via per attivare il secondo, o che la decisione del secondo debba avere un qualche rilievo e interferire nella decisione del primo.
Con l’articolo 23, della Legge Costituzionale n. 87 del 11 marzo 1953, venne chiarito tale dubbio, infatti, in essa viene specificato che il potere-dovere di rimessione alla Corte costituzionale, sussiste nell’ipotesi in cui il giudizio in corso, non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale.
Per tali motivi, l’instaurazione del giudizio incidentale dinanzi alla Corte è condizionata non solo dal requisito della non manifesta infondatezza, ma addirittura da quello della rilevanza della questione, ovvero alla corrispondenza di un nesso di strumentalità logico-funzionale, tra la soluzione della questione di costituzionalità e la definizione del giudizio a quo, che indirizzerà la pronuncia della Corte costituzionale ad influire sull’iter processuale o sulla decisione del primo giudizio.
In queste congiunture la corrispondenza tra il giudizio costituzionale e la giurisdizione comune non è solo occasionale, ma anche funzionale. In conseguenza di ciò, sembra più che motivato il requisito a carico del giudice a quo, disposto nell’articolo 23 della Legge Costituzionale n. 87 del 1953, che prevede lo stesso al momento delle rimessione della questione di legittimità alla Corte costituzionale sospenda con l’apposita istanza, il giudizio in corso la cui ripresa avverrà dopo la sentenza[16].
Il giudizio in via incidentale è indirizzato a sindacare la incostituzionalità della legge denunciata dal giudice a quo. Infatti, l’oggetto del processo costituzionale è sempre una norma e la decisione di accoglimento della Corte costituzionale è destinata ad avere un’efficacia erga omnes e non inter partes. Perciò si comprende il perché alcune soluzioni adottate nel delineare il giudizio incidentale non siano nel segno della concretezza, ma dell’astrattezza (non siano, cioè, legate al caso giudiziario dal quale il giudizio è sorto[17]). Dall’altra parte il giudizio comune, è diretto a dirimere un rapporto giuridico controverso, applicando una legge che rispetti la Carta Costituzionale.
In proposito non va dimenticato, che l’articolo 27, della stessa Legge Costituzionale n. 87 del 1953[18] conferisce alla Corte costituzionale il potere relativo alla accettazione della questione, di dichiarare altresì, quali sono le altre disposizioni legislative, la cui illegittimità deriva come conseguenza della decisione adottata, anche se inapplicabili nel giudizio a quo.
In questo ordine di idee, il processo costituzionale dominato dal principio di incidentalità nella sua fase genetica, acquista una non assoluta, ma notevole autonomia, evidenziando l’obiettivo cui tende il sindacato di costituzionalità, che è quello di assicurare l’osservanza e supremazia della Carta Costituzionale. È da notare che l’articolo 26, secondo comma della stessa Legge Costituzionale n. 87 del 1953[19], ribadisce anche tale natura del giudizio incidentale, come un giudizio a parti eventuali, infatti esso stabilisce che il giudizio di legittimità costituzionale, abbia luogo anche nell’ipotesi in cui non si costituisca alcuna delle parti del giudizio a quo dinanzi alla Corte costituzionale.
L’affermazione più chiara del principio di autonomia del processo costituzionale dinanzi alla Corte è disposto nell’articolo 22 delle Norme integrative del 16 marzo 1956[20]. Esso esclude che le norme sulla sospensione, interruzione ed estinzione del processo si applichino al giudizio davanti alla Corte costituzionale, anche nell’ipotesi in cui per qualsiasi causa sia venuto a cessare il giudizio rimasto sospeso, davanti all’autorità giurisdizionale che ha promosso il giudizio di legittimità costituzionale. Tale situazione determina che le cd. “parti” del processo costituzionale possono continuare a far valere le proprie ragioni anche in assenza di un concreto interesse. Circostanza che è anche evidenziata dalla Corte costituzionale nell’ordinanza n. 110/2000[21], nel decretare che il requisito della rilevanza riguarda solo nel momento genetico in cui il dubbio di costituzionalità viene sollevato e non anche nel periodo successivo alla rimessione della questione alla stessa Corte[22].
In questa prospettiva, e al fine di evitare una incongruenza tra la genesi giurisdizionale della questione e l’efficacia temporale della dichiarazione di incostituzionalità, se ha incorporato la Legge Costituzionale n. 87 del 1953 alla normativa del processo costituzionale in via incidentale.
Precisamente, l’articolo 136[23] della Carta Costituzionale stabilisce che la legge dichiarata incostituzionale cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione, perciò pare equiparare la dichiarazione di incostituzionalità ad una sorta di irrimediabile abrogazione specificamente per il futuro. Nonostante questo, la legge dichiarata incostituzionale resterebbe applicabile alle situazioni sorte precedentemente alla pubblicazione della sentenza, ed anche a quelle relative all’oggetto del giudizio a quo. Per siffatti motivi, la questione di costituzionalità risulterebbe sempre priva di rilevanza nel giudizio in corso. In proposito l’articolo 30 della Legge Costituzionale n. 87 del 1953 stabilisce[24] che la norma dichiarata incostituzionale cessa di avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione, assegnando così alla dichiarazione di incostituzionalità una efficacia retroattiva.
In conclusione, la logica dell’astrattezza del giudizio e del suo sganciamento rispetto al processo a quo è, altresì, sottesa alla previsione dell’illegittimità consequenziale; alla deroga al principio della corrispondenza tra chiesto e pronunziato; alle ipotesi nelle quali, eccezionalmente, venga limitata l’efficacia generale e “retroattiva” delle sentenze di accoglimento della Corte costituzionale; al potere di quest’ultima di interpretare diversamente dal giudice a quo tanto la norma parametro quanto la norma oggetto. Per tali motivi, l’incidentalità, e dunque la concretezza, svolge una funzione pur sempre strumentale e servente rispetto all’obiettivo cui tende il sindacato di costituzionalità, che è quello di assicurare l’osservanza e l’effettività della Costituzione. In altre parole, la selezione delle questioni di costituzionalità è finalizzata a consentire un pronto e tempestivo giudizio della Corte costituzionale sulle norme per le quali, proprio attraverso il dispositivo selettivo, si mostra più “concreta” la necessità di un accertamento che riguardi la loro costituzionalità[25].
NOTE:
[1]Ad esempio, nell’ipotesi derivata dall’esistenza di una legge secondo cui gli abitanti di Roma devono pagare le tasse in misura doppia rispetto a tutti gli altri cittadini italiani. La violazione del principio costituzionale di eguaglianza è palese e, tuttavia, la legge è efficace e applicabile fino all’intervento successivo della Corte costituzionale. Significa che i romani dovranno pagare questa maggiorazione fiscale, pur ritenendola ingiusta, fino al momento in cui la legge non sarà dichiarata incostituzionale. Un romano che voglia, disobbedire alla legge lo farà a proprio rischio e pericolo, in altre parole, nel caso in cui la Corte non dichiarerà la legge incostituzionale, dovrà anche pagare le sanzioni per il ritardo. Se invece obbedisce alla legge pagando, una volta che sarà stata dichiarata l’incostituzionalità, potrà chiedere la restituzione di quanto non dovuto. Ad ogni modo, un cittadino che dubiti della costituzionalità di una legge può cercare di provocare una controversia da cui scaturisca la sollevazione di una questione di legittimità costituzionale. Cfr. A. CELOTTO, La Corte costituzionale, cit., pp. 66 ss.
[2]V. l’articolo 23, della Legge n. 87, del 11 marzo del 1953, in M. SICLARI, Norme relativi ai giudizi di competenza della Corte Costituzionale, Testi Normativi n. III, Collana diretta da Massimo Siclari, cit., p. 32.
[3]V. l’articolo 1, della Legge costituzionale del 9 febbraio del 1948, in M. SICLARI, Norme relativi ai giudizi di competenza della Corte Costituzionale, Testi Normativi n. III, Collana diretta da Massimo Siclari, cit., p. 17.
[4]V. la Legge 11 marzo del 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), in M. SICLARI, Norme relativi ai giudizi di competenza della Corte Costituzionale, Testi Normativi n. III, Collana diretta da Massimo Siclari, cit., pp. 23 ss.
[5]V. l’articolo 101, secondo comma della Costituzione.
[6]V. l’articolo 136, della Costituzione, in M. SICLARI, Norme relativi ai giudizi di competenza della Corte Costituzionale, Testi Normativi n. III, Collana diretta da Massimo Siclari, cit., p. 14.
[7]Su questo aspetto v. E. CHELI, Il giudice delle leggi, cit., p. 18.
[8]V. l’articolo 134, della Costituzione, in M. SICLARI, Norme relativi ai giudizi di competenza della Corte Costituzionale, Testi Normativi n. III, Collana diretta da Massimo Siclari, cit., p. 12.
[9]V. articolo 137, della Costituzione, in M. SICLARI, Norme relativi ai giudizi di competenza della Corte Costituzionale, Testi Normativi n. III, Collana diretta da Massimo Siclari, cit., p. 14.
[10]V. l’articolo 1, della Legge Costituzionale n. 1 del 9 febbraio 1948, in M. SICLARI, Norme relativi ai giudizi di competenza della Corte Costituzionale, Testi Normativi n. III, Collana diretta da Massimo Siclari, cit., p. 17.
[11]Cfr. DI CELSO M. MAZZIOTTI, SALERNO G.M., Manuale di Diritto Costituzionale, cit., p. 507; F.S. MARINI, G. GUZZETTA, Diritto Pubblico Italiano ed Europeo, cit., p. 529.
[12]Cfr. F.S. MARINI, G. GUZZETTA, Diritto Pubblico Italiano ed Europeo, cit., p. 529.
[13]Idem, p. 529.
[14]V. l’articolo 101, secondo comma della Costituzione.
[15]Cfr. F.S. MARINI, G. GUZZETTA, Diritto Pubblico Italiano ed Europeo, cit., p. 529.
[16]V. l’articolo 23, terzo comma della legge n. 87, del 11 marzo 1953 in SICLARI, Norme relativi ai giudizi di competenza della Corte Costituzionale, Testi Normativi n. III, Collana diretta da Massimo Siclari, cit., p. 3.
[17]Cfr. F.S. MARINI, G. GUZZETTA, Diritto Pubblico Italiano ed Europeo, cit., p. 530.
[18]V. l’articolo 27, della legge n. 87, del 11 marzo 1953 in SICLARI, Norme relativi ai giudizi di competenza della Corte Costituzionale, Testi Normativi n. III, Collana diretta da Massimo Siclari, cit., p. 34.
[19]V. l’articolo 26, secondo comma della legge n. 87, del 11 marzo 1953 in SICLARI, Norme relativi ai giudizi di competenza della Corte Costituzionale, Testi Normativi n. III, Collana diretta da Massimo Siclari, cit., p. 3.
[20]V. l’articolo 22, della legge n. 87, del 11 marzo 1953 in SICLARI, Norme relativi ai giudizi di competenza della Corte Costituzionale, Testi Normativi n. III, Collana diretta da Massimo Siclari, cit., p. 31.
[21]V. le sentenze n. 214 del 1986 e 256 del 1982, in www.cortecostituzionale.it.
[22]Cfr. F.S. MARINI, G. GUZZETTA, Diritto Pubblico Italiano ed Europeo, cit., p. 530.
[23]V. l’articolo 136 della Costituzione, in SICLARI, Norme relativi ai giudizi di competenza della Corte Costituzionale, Testi Normativi n. III, Collana diretta da Massimo Siclari, cit., p. 14.
[24]V. l’articolo 30, della legge n. 87, del 11 marzo 1953 in SICLARI, Norme relativi ai giudizi di competenza della Corte Costituzionale, Testi Normativi n. III, Collana diretta da Massimo Siclari, cit., pp. 35 ss.
[25]V. F.S. MARINI, G. GUZZETTA, Diritto Pubblico Italiano ed Europeo, cit., p. 530.